Eigentum an CO₂-Verschmutzungsrechten (2. Auflage)

Executive Summary:

• Das EU Emissionshandelssystem (EU-EHS) führte im Jahr 2005 CO₂ Emissionszertifikate auf Basis eines Grandfathering-Prinzips (Eigentum an den Zertifikaten bei den bisherigen Erzeugern) ein und hatte keine ausreichenden Effekte.^[1]
• Darüber hinaus sollen seit 1.1.2020 mit deutschen CO₂ Emissionszertifikaten Klimaschutzziele effektiver erreicht werden.^[2]
• Bis 2025 wird für die Zertifikate ein fester, jährlich ansteigender Preis bestimmt. Eine Obergrenze für Emissionen wird angestrebt. Aus ökonomischer Sicht kann es allerdings bei Preissetzungen nicht gleichzeitig gesicherte Emissions-Obergrenzen geben. Dies wäre allenfalls dann möglich, wenn die Produktion beschränkt wird. 
• Ab 2026 werden effektiver wirkende Emissions-Obergrenzen eingeführt. Die Preise könnten und sollten für eine effektive Steuerung von Angebot und Nachfrage nach oben nicht begrenzt werden. Ob und wie dies politisch umsetzbar ist, wird debattiert.
• Die deutschen Zertifikate werden vom Staat emittiert und müssen bei Bedarf von Erzeugern vom Staat erworben werden. An einem Sekundärmarkt können Zertifikate von Anderen erworben werden, die Zertifikate nicht genutzt haben.
• Die jetzt eingeführten nationalen Zertifikate bewirken voraussichtlich Anstrengungen auf der Erzeugerseite, CO₂-Emissionen deutlich zu reduzieren, denn Erzeuger erhalten keine kostenlosen Zertifikate durch ein „Grandfathering“. CO₂-Emissionen führen zu steigenden Kosten, die nicht ohne weiteres durch höhere Preise kompensiert werden können. 
• Der Verkauf von Zertifikaten führt zu Einnahmen beim Staat (Eigentümer der Zertifikate), reduziert aber die Kaufkraft der Verbraucher. Erzeuger haben in der Folge weniger private Nachfrage nach ihren Produkten.  
• Finanziell leistungsfähige und kreative Konsumenten, die mit ihren Mitteln haushalten und ihren Nutzen durch Anpassung der Güternutzung optimieren, sind eine wichtige Voraussetzung für einen Lern- und Entdeckungsprozess in Märkten.
• Der Staat kündigt zum einen an, mit den Einnahmen Klimaschutzmaßnahmen zu fördern oder selbst durchzuführen. Zum anderen soll aber auch gezielt Kaufkraft zurückgegeben werden. Eine politische Auseinandersetzung dazu wird wohl zu Kompromissen führen, die jedoch die wirtschaftlichen Planungen von Marktteilnehmern behindern. Berechenbare Preissignale durch einen verständlichen Zertifikatehandel und Kaufkraft bei Nutzern von Gütern und Leistungen würden individuelle Planungen von Erzeugern und Nutzern fördern.
• Die Herabsetzung von Emissions-Obergrenzen ist möglicherweise trotz anderer Planungen nicht umsetzbar, weil bei zu hohen Zertifikatspreisen und deutlichen Wohlstandsverlusten ihre Akzeptanz bei Wählern verloren geht.
• Die in Deutschland geplante Ausgestaltung von CO₂-Zertifikaten erschwert individuelle Planungen und führt nicht zu motivierten Aktivitäten Vieler. Strukturwandel braucht aber breit angelegte Anstrengung, Wettbewerb und Kreativität.
• Stattdessen entstehen tendenziell unberechenbare und ineffiziente staatliche Entscheidungsprozesse bei begrenztem Wissen, Wahlgeschenke und die Gefahr einer Gefälligkeitskultur.
• Dies könnte vermieden werden, wenn das Eigentum an CO₂-Emissionszertifikaten bei den Verbrauchern liegt.
• Zertifikathandel, bei dem Verbraucher die Zertifikate erhalten, ist – anders als viele Politiker meinen – kein Null-Summen-Spiel, sondern nimmt Einfluss auf einen evolutorischen Lern- und Entdeckungsprozess ohne Ausweitung der Staatsquote.

Welche Regelungen bestehen?

Zur Erreichung der in internationalen Abkommen vereinbarten Klimaziele, wie z.B. dem Pariser Abkommen der Vereinten Nationen^[3], stellte die Bundesregierung mit dem „Klimaschutzprogramm 2030“ ein umfangreiches Maßnahmenpaket vor. Zur Reduzierung von CO₂-Emissionen soll zusätzlich zu dem 2005 eingeführten Europäischen Emissionshandel ein nationaler Marktplatz für CO₂-Emissionszertifikate eingeführt werden. Offensichtlich hat der bestehende europäische Emissionshandel nicht ausreichend Wirkung entfaltet. Es stellt sich die Frage nach den Gründen und ob die richtigen Konsequenzen daraus gezogen wurden. Auf einige Schwachstellen wird später genauer eingegangen.

Obwohl es wohl eine ganze Reihe von Gründen für eine steigende CO₂ -Konzentration gibt, wurde beschlossen, die wissenschaftlich festgestellte Hauptursache zu adressieren und die Maßnahmen auf eine Reduktion der Förderung und Verbrennung von fossilen Energieträgern abzustellen. Unternehmen, die (auf fossilen Energieträgern basierte) Heiz- oder Kraftstoffe in den Verkehr bringen, sollen verpflichtet werden, dafür Verschmutzungsrechte in Form von Zertifikaten zu besitzen. Die Zertifikate werden vom Staat emittiert. Ihm fließen die Emissionseinnahmen zu.

Grundsätzlich ist es möglich, die Berechtigung zur Emission von CO₂ vom Produkterzeuger zu fordern oder beim Verbraucher anzusetzen. Die Pläne der Bundesregierung stellen auf den Erzeuger ab, wohl auch, weil Erzeuger leichter kontrolliert werden können. 

Inhaber von Zertifikaten können diese nutzen oder sie auf einem Marktplatz verkaufen beziehungsweise zusätzliche Zertifikate einkaufen. Durch Angebot und Nachfrage auf diesem Marktplatz entsteht ein Preis.

Im Klimaschutzprogramm der Bundesregierung wird zunächst ein fester, jährlich steigender Preis für CO₂-Emissionen festgelegt. Ab 2026 soll eine maximale Emissionsmenge festgelegt und ein Handel mit Zertifikaten zur Preisbildung eingeführt werden. Unternehmen, die Heiz- oder Kraftstoffe in Verkehr bringen, müssen dafür Berechtigungszertifikate vom Staat oder auf einer Handelsplattform erwerben.

Bis 2026 soll durch staatlich festgesetzte Mindest- und Höchstpreise die Preisbildung in einem begrenzten Korridor gehalten werden. 2025 soll festgelegt werden, inwieweit derartige Preisgrenzen auch für die Zeit ab 2027 sinnvoll und erforderlich sind. Einnahmen aus der CO₂-Bepreisung sollen vom Staat an die Bürger und Unternehmen verteilt werden.

Diese von der Bundesregierung beschlossenen Maßnahmen wurden von unterschiedlicher Seite als nicht ausreichend bewertet. Insbesondere wird kritisiert, dass in den nächsten Jahren bis 2026 nicht die Menge der CO₂ Emissionen – also die Anzahl der Zertifikate – festgelegt wird, sondern ein Preisniveau bestimmt werden soll, das „akzeptabel“ ist und in seiner Höhe noch keinen starken Anreiz zur Verhaltensänderung geben dürfte. Im April 2021 hat sich das Bundesverfassungsgericht dieser Kritik angeschlossen und den Gesetzgeber aufgefordert, weitergehende Maßnahmen für den Klimaschutz zu beschließen.

Kritisiert wird außerdem, dass durch die CO₂-Bepreisung „kleine“ Leute belastet werden. Deshalb versucht der Staat auch, die Belastungen wieder auszugleichen, z.B. durch eine erhöhte Pendlerpauschale. Damit würde jedoch der angestrebte Effekt wieder relativiert.

Es wird in Frage gestellt, ob Marktprozesse überhaupt geeignet sind, die Herausforderungen des Klimawandels für die menschliche Zivilisation zu bewältigen.

Deshalb soll nachstehend dargestellt werden, welche Wirkungen Marktprozesse haben und inwieweit staatliche Lenkungsmaßnahmen Marktprozesse in der Vergangenheit nicht erfolgreich ersetzen konnten.

Marktwirtschaft schafft Wohlstand und ist ein evolutorischer Lern- und Entdeckungsprozess 

In einem transparenten und effizienten Markt suchen Käufer subjektiv bewertete Güter (subjektive Wertlehre) [MENGER] und vergleichen Preise, um ihren individuellen Nutzen zu optimieren. Individuelle Nutzenüberlegungen und Neugier gehen mit einem Lern- und Entdeckungsprozess zu Eigenschaften und Nutzungsmöglichkeiten von Produkten einher. 

Der Kauf von Produkten erfolgt normalerweise beim kostengünstigsten Anbieter bei gleicher Qualität. Im Wettbewerb können sich Anbieter gezwungen sehen, ihren Preis bis auf die Erzeugungskosten zu senken, wenn es günstigere Anbieter gibt. Produzenten suchen deshalb nach den effizientesten Erzeugungsmöglichkeiten. Ineffiziente Anbieter scheiden aus dem Markt aus. Unternehmer versuchen, vergleichbare Produkte zu verbessern, um möglichst lange Alleinstellungsmerkmale bei der Preissetzung zu haben. 

Angebot und Nachfrage treiben einen Lern-und Entdeckungsprozess bei der Nutzung und Erzeugung von Gütern und Leistungen an. 

Preise ergeben sich aus Angebot und Nachfrage. Sie sind Informationen, an denen sich im Wettbewerb stehende Menschen bei ihren Entscheidungen orientieren. Sie spiegeln das Wissen beziehungsweise die Einschätzung der Handelnden über Verfügbarkeit von und Bedarf an Gütern, Produktionsmitteln oder auch Dienstleistungen und immateriellen Gütern wie Musik oder Literatur wider. 

Entscheidend für den Erfolg von Marktprozessen ist, dass Marktteilnehmer in einer sich wandelnden Welt mithilfe von Preisen Einschätzungen und Kalkulationen über Verfügbarkeit und Nutzen vornehmen und dass diese sich im Nachhinein als richtig oder passend erweisen.

Bewertungen im Tauschprozess sind subjektiv, weil Bedarf etwas Subjektives ist und Dritte nicht beurteilen können, nach welchen Maßstäben subjektive Bewertungen vorgenommen werden. Bei „objektiven“ Bewertungen würde sich auch die Frage stellen, wer diese vornimmt und ob die Entscheidungsträger über das notwendige Wissen verfügen, den Nutzen einer Güterverwendung zu einem bestimmten Zeitpunkt und in einer spezifischen Situation zu beurteilen.

Fundierte Analysen können die Einschätzungen von Entscheidungsträgern absichern, aber letztlich verfügt niemand über das gesamte vorhandene Wissen hinsichtlich des Angebots an Produktionsmitteln, deren technischer Umsetzungsmöglichkeiten und der tatsächlichen Bedürfnisse in der Zukunft. Dem entsprechend spiegelt die Tauschwirtschaft – Marktwirtschaft – wider, dass Menschen Teil eines evolutorischen Prozesses sind und ihre Lebensbedingungen in einem Trial-and-Error-Prozess bestmöglich gestalten müssen. 

Fehlentwicklungen wirken sich jedoch normalerweise nicht gesellschaftlich, sondern nur individuell oder begrenzt auf die jeweilige Gruppe aus, bei der die Verantwortlichen haften und bei zu hohen Verlusten ihre Kontrolle über die noch verbleibenden Produktionsmittel oder Güter verlieren können. Fehlentwicklungen haben in erster Linie Konsequenzen für diese Handelnden. Nur in schwerwiegenden Fällen haben sie über Kettenreaktionen Auswirkungen auf die Gesellschaft als Ganzes. Das Wissen um die Möglichkeit negativer Konsequenzen führt zu entsprechenden Vermeidungs-Anstrengungen und geht einher mit finanzieller Selbstverantwortung. Wegen dieser individuellen Zuordnung von Fehlerfolgen und des Prinzips der Eigenverantwortung waren marktwirtschaftlich organisierte Gesellschaften im Wettbewerb der Kulturen außerordentlich anpassungsfähig und damit letztlich erfolgreich.

In Gesellschaften, bei denen es vor allem kollektives Eigentum oder sehr zentral gesteuerte wirtschaftliche Entscheidungsprozesse gibt, besteht ein gravierendes Organisations- und Wissensproblem.^[4] Deshalb waren auch sozialistische Gesellschaften mit Gemeinschaftseigentum und staatlicher Steuerung wirtschaftlich wenig erfolgreich:

Politische Entscheidungsprozesse orientieren sich notwendigerweise zuerst an Machterhalt und Interessenausgleich zwischen Gruppen und nachrangig an individuellem Nutzen. Produktionsprozesse, Produktionskapital und langlebige Konsumgüter wie Immobilien veralteten und nutzten sich ab. Anpassungsprozesse an sich verändernde Lebensbedingungen verliefen häufig träge, weil der zentral abgestimmte Entscheidungsprozess ineffizient und aufgrund von fehlendem Detailwissen bei den Entscheidungsträgern unpräzise war. Zentral verfügbares Wissen war limitiert und schnell veraltet. In sozialistischen Gesellschaften haben nicht freiwilliger Tausch und Preise Zugang zu Produkten und Produktionsmitteln verschafft, sondern die Entscheidungen von Autoritäten. Diesen fehlten Kenntnisse über subjektiven Nutzen und welche Produktions- und Konsumgüter gebraucht oder gewünscht wurden. In der Folge erhielten Nutzer keine Produkte, die sie subjektiv wertschätzten. 

Für subjektiv nicht wertgeschätzte Güter und Leistungen eigene Leistungen zu erbringen, um tauschen zu können, wird unattraktiver. In zentralen Planwirtschaften sinkt die Motivation, hart zu arbeiten, Risiken einzugehen und innovativ zu sein.

Beitrag von Konsumenten zu dem Lern- und Entdeckungsprozess in Märkten

In der Wirtschaftswissenschaft wird eine rein nutzenorientierte statische und rationale Entscheidungslogik der wirtschaftlich Handelnden in der Fiktion eines homo oeconomicus angenommen.^[5] Dies greift zu kurz. 

Für weitsichtige und anspruchsvolle Nutzer von Gütern und Leistungen ist es naheliegend, für ihre subjektiven Bewertungen bei der Preisfindung neben dem unmittelbarenpersönlichen, materiellen Nutzen auch auf weitergehenden und mittelbaren Nutzen sowie auf immaterielle und emotionale Aspekte abzustellen und diese in ihre subjektive Bewertung einzubeziehen. 

Erzeuger profitieren in ihrem unternehmerischen Lern- und Entdeckungsprozess von kreativen und anspruchsvollen Nutzern, die von Erzeugern fordern, besondere individualisierte und innovative Produkte zu entwickeln und anzufertigen. Dabei werden eigene Vorstellungen von Produkten an Erzeuger herangetragen. Diese werden in einem interdependenten Prozess zwischen Nutzern und Erzeugern optimiert.

Viele solcher Produkte und Prozesse sind aufwändig. Es braucht dafür finanziell leistungsfähige Konsumenten. Entstandene besonders attraktive Produkte werden später gerne kopiert, die Produktionskosten sinken und sie können an Viele verkauft werden. 

Finanziell leistungsfähige, kreative und anspruchsvolle Konsumenten sind ganz allgemein eine wichtige Voraussetzung für den Lern- und Entdeckungsprozess von Unternehmen. Bioläden sind auch nicht aus staatlichen Gestaltungen hervorgegangen.^[6]

Subjektive Beurteilungen lassen sich nur dann vornehmen, wenn Produkte und ihre Eigenschaften beim Tausch schon beurteilt werden können. Oft wird der Nutzen erst später erkennbar und durch den Umgang mit dem Produkt beeinflusst. Deshalb haften Anbieter für Mängel und Risiken von Produkten gegenüber dem Nutzer. 

Für den Lern- und Entdeckungsprozess zu wirtschaftlichem Nutzen in Märkten sind der Umgang mit dem Produkt und die Erfahrungen von lernenden Nutzern über den tatsächlich erzielbaren Nutzen ein wichtiger Bestandteil. Negative Erfahrungen verbreiten sich – alternative Lösungen werden gesucht. 

Staatliche Entscheidungsträger haben ein Informationsdefizit. Dies kann zu Fehleinschätzungen bei wirtschaftlichen Planungsmaßnahmen und Regelungen führen .^[7]

Soweit staatliche Entscheidungsträger Vorschriften zum Erwerb von Gütern und Leistungen festlegen, so erfolgt der Tausch dann nicht mehr freiwillig, wenn Konsumenten die dafür erzeugten Produkte nicht als nützlich erachten. Das gleiche gilt, wenn Nachrüstungen zur Veränderungen von Eigenschaften  von bereits erworbenen und in Nutzung befindlichen Produkten vorgeschrieben werden (z.B. Wärmedämmung bei bestehenden Häusern). Zur Durchsetzung subjektiv nicht nützlicher Tauschvorgänge könnte jedoch Zwang erforderlich werden. Dieser könnte zwar in einem demokratischen Prozess oder aufgrund vermeintlicher „objektiver Bewertungen“ begründet werden. Die Akzeptanz ist in einer Demokratie jedoch fraglich. 

Die wirtschaftliche Aktivität kann sich durch Vorschriften und Verbote erhöhen. Die Umsätze in einer Volkswirtschaft (Bruttosozialprodukt) steigen. Politisch wird ein gesteigertes Bruttosozialprodukt von Vielen als erfolgreiche Politik bewertet. Ob der individuelle (subjektive) Nutzen dadurch steigt, ist allerdings offen. Soweit der subjektive Nutzen nicht steigt, stellt sich die gesellschaftliche Frage, warum Menschen für ein derartiges „Wachstum“ arbeiten sollen und Ressourcen verbrauchen.

Marktwirtschaft wirkt nicht nur nutzensteigernd – externe Effekte

„Externe Effekte“ entstehen in einer Marktwirtschaft in Situationen, in denen Produktion oder Konsum bei Dritten Kosten beziehungsweise Nachteile verursachen, die nicht durch eine Gegenleistung gedeckt sind. Ein Beispiel für externe Kosten wäre, wenn ein Stahlwerk seine Abgase in die Luft bläst und dadurch Eigentum und Gesundheit von Nachbarn schädigt. Gibt es für den Verursacher keine finanziellen Konsequenzen, ignoriert er möglicherweise bewusst die Folgen. Eine Reduktion der externen Kosten kann durch staatliche Regulierungen wie Verbote und die explizite Definition von Haftung erreicht werden, aber auch andere Koordinationsmechanismen, die von der üblichen „See-like-a-State“-Mentalität abweichen, sind denkbar.^[8]

Der Staat kann aber auch den Lern- und Entdeckungsprozess durch Menschen zulassen. Er kann dies tun, indem er Eigentumsrechte an öffentlichen, also individuell nicht trennbaren, Gütern schafft (Property Rights Approach).Ein historisches Beispiel für die Schaffung von Eigentumsrechten ist die Vergabe von Jagdrechten. Diese wurden in der Geschichte in unterschiedlichster Form festgelegt. Dadurch sollte nicht nur der Wildbestand geschont werden, sondern auch bestimmt werden, wer bezüglich des Wildbestands wirtschaftlich berechtigt und verpflichtet ist.

Zertifikatehandel

Die theoretischen Grundlagen für einen Handel mit Emissionsrechten entstanden bereits in den späten Sechzigerjahren des letzten Jahrhunderts[DALES].

Mit der Bestimmung von Eigentumsrechten in Form von Verschmutzungszertifikaten und der Vorschrift für Erzeuger, diese erwerben zu müssen, wenn sie schädliche externe Effekte erzeugen, entstehen Kosten. Die Preise erhöhen sich und zwingen Erzeuger im marktwirtschaftlichen Wettbewerb zu einem effizienten Umgang mit Verschmutzungen. Der interaktive Lern-und Entdeckungsprozess zwischen Nutzern und Erzeugern wird aktiviert.

Wird das Eigentum an den Zertifikaten den Verbrauchern zugeordnet, erhalten sie einen Verkaufserlös daraus oder müssen sie beim Erwerb von Produkten einlösen. Sie können mit den erhaltenen Mitteln haushalten. Sie entscheiden, welchen Produkten sie den subjektiv höchsten Nutzen zuordnen und für welche Produkte sie höhere Preise hinnehmen. Produkteigenschaften werden im Hinblick auf ihren Kollektivnutzen durch die Preissteigerungen deutlicher. Der Lern- und Entdeckungsprozess der Verbraucher zu Eigenschaften und Nutzungsmöglichkeiten von Produkten wird angeregt. Die Nachfrage nach Gütern und Leistungen mit hohen Verschmutzungseffekten und niedrigem subjektiven Nutzen sinkt. Bei einer konsequenten Begrenzung der Verschmutzungsrechte und entsprechender Kontrolle sinkt die Verschmutzung berechenbar. Anfängliche Preissteigerungen werden durch Verhaltensanpassungen bei der Auswahl und Nutzung subjektiv nützlicher Güter und Leistungen und in einem interdependenten Prozess zwischen Nutzern und Erzeugern durch geänderte Erzeugung und geändertes Nutzungsverhalten relativiert. Sich anzustrengen und Leistungen zu erbringen, um subjektiv nützliche Güter zu erhalten, ist weiterhin attraktiv.

Alternativ können die Verschmutzungszertifikate nach dem „Grandfathering-Prinzip“ dem Erzeuger zugeordnet werden.  Diese erhalten zunächst ausreichend Zertifikate, so dass es nicht zu Preissteigerungen kommt. Durch Absenkung der Höhe der ausgegebenen Zertifikate über die Zeit entsteht ein Anreiz bei diesen Erzeugern, Verschmutzungen zu senken. Wenn allerdings innovative Anbieter von alternativen Produkten nicht wissen, ob sie Zertifikate erhalten, können sie ihren Wettbewerbsvorteil nicht voll entfalten, weil sie keine Preisvorteile haben. Bestehende Erzeugungsstrukturen könnten so lange fortbestehen, wie sie ausreichend Zertifikate erhalten.

Ordnet sich der Staat das Eigentum an den Zertifikaten zu, müssen Erzeuger diese beim Staat erwerben. Mit den Einnahmen kann er Ausgaben tätigen und anhand vermeintlicher „objektiver Bewertungen“ Nutzen herbeiführen. Staatliche Entscheidungsträger orientieren sich jedoch oft nicht in erster Linie daran, die beste und effizientesten Wirkungen zu erzielen, sondern möglichst viele Stimmen bei den nächsten Wahlen zu erreichen. Bei der Verwendung der erhaltenen Einnahmen besteht das oben beschriebene Wissens- und Organisationsproblem bei staatlichen wirtschaftlichen Entscheidungsprozessen. Unternehmen orientieren sich an staatlichen Auftraggebern und deren Vorgaben. Der Lern-und Entdeckungsprozess zwischen Nutzern und Erzeugern bei der Entwicklung von innovativen Produkten wird verdrängt. Das Wissensproblem über Verfügbarkeit und Nutzen von Gütern und Leitungen reduziert die Produktivität. Subjektiv weniger nützliche Güter entstehen und ihr Gebrauch muss möglicherweise erzwungen werden. Die Motivation, Anstrengungen für die eigene Tauschfähigkeit im Leistungsaustausch zu erbringen, sinkt. 

Der europäische Zertifikatehandel ab 2005

Umgesetzt wurde das Grandfathering-Konzept in der EU ab 2005. Bestehende Erzeuger erhielten Emissionsrechte entsprechend ihrem bisherigen Verbrauch, die sie bei einer Senkung ihrer Emissionen verkaufen können. Wurden Emissionen ausreichend gesenkt, mussten die Preise wegen zusätzlicher Zertifikatkosten nicht erhöht werden. Tatsächlich fielen die Zertifikatpreise nach der Einführung in einem langfristigen Trend. 

Der Anreiz zur Einsparung war entsprechend über viele Jahre relativ gering. Konkurrierende Anbieter ohne Emissionen hatten keinen Wettbewerbsvorteil, so dass ein Strukturwandel wenig befördert wurde. Dieses „Grandfathering“-Prinzip wurde schon bei der Einführung als nicht zielführend kritisiert. 

Die folgende Grafik zeigt, dass die CO₂-Emissionen vor und vor allem nach der Einführung des EU-ETS im Jahr 2005 zurückgegangen sind. Allerdings nur bis 2012. Seitdem sind weitere Fortschritte nur noch sehr begrenzt zu verzeichnen.  

Es hat ohnehin lange gedauert, um den Property Rights Approach zur Begrenzung von CO₂-Emissionen anzuwenden. Es ist wenig verwunderlich, wenn dann ein wenig wirksames System kritisiert wird. Wenn das europäische Handelssystem ausreichend Effekte erzeugt hätte, wäre ein nationales Zertifikatssystem für Deutschland gar nicht notwendig.^[9]

Ein neuer Fehler bei der Ausgestaltung von Zertifikaten könnte Emotionen und gesellschaftliche Spannungen weiter steigern.

Ein nationaler Zertifikatehandel als Ergänzung und zur Vermeidung deutscher Strafzahlungen

Die nationalen Zertifikate müssen von Unternehmen erworben werden, die Kraft- und Heizstoffe in den Verkehr bringen. Dies erhöht die Kosten. Die Preise müssen steigen, um Verluste zu vermeiden. Es entsteht ein deutlich stärkerer Preiseffekt als durch deneuropäischen Zertifikathandel, in dem Produzenten durch eine Reduzierung von Emissionen Preissteigerungen vermeiden konnten, weil sie für die von ihnen verursachten Emissionen ausreichend Zertifikate kostenlos erhalten haben. Dadurch sind Unternehmen viel stärker als bisher veranlasst, CO₂-Emissionen zu senken.

Preise sind an einem Markt das Ergebnis von Angebot und Nachfrage. Wenn das Angebot an CO₂-Emissionsrechten zur Erreichung der Ziele stark verknappt wird, ist zu erwarten, dass die Preise stark ansteigen. Dies gilt insbesondere, wenn technische Alternativen wie eine Infrastruktur für E-Mobilität nicht zeitnah zur Verfügung stehen.

Dies führt zu sehr hohen finanziellen Belastungen von Verbrauchern. Inwieweit das in einer Demokratie von Wählern akzeptiert wird, ist zweifelhaft, wie beispielsweise die Proteste von „Gelbwesten“ gegen Benzinpreiserhöhungen in Frankreich zeigen.

Für Verbraucher erhöhen sich die Preise und ihre Kaufkraft sinkt wie bei Erhebung einer Verbrauchssteuer. Anbieter können weniger Produkte absetzen. Ihre Umsätze sinken und dies reduziert ihre Innovationskraft. 

Um dem entgegenzuwirken, könnte die im Klimaschutzprogramm 2030 vorgesehene Emissionsobergrenze möglicherweise weiter aufgeschoben werden, damit die Zertifikatspreise nicht zu stark steigen und ihre Akzeptanz bei den Wählern nicht verloren geht. Das Erreichen der Klimaziele wäre aber gefährdet.

Insoweit erscheint es als große Herausforderung, das im Klimaschutzprogramm der Bundesregierung festgelegte Ziel zu erreichen und gleichzeitig durch ab 2026 eventuell geplante staatlich festgesetzte Mindest- und Höchstpreise die Preisbildung in einem begrenzten Korridor zu halten. 

Das jetzt aufgelegte Klimaschutzprogramm beinhaltet einen inhärenten Zielkonflikt für staatliche Entscheidungsträger. Höchstpreise zum Erhalten der Akzeptanz passen nicht zu dem Ziel, Emissionen konsequent zu reduzieren.

Die Nichteinhaltung von vereinbarten Emissionsgrenzen ist mit Konventionalstrafen verbunden. Ähnlich wie bei den nie angewendeten Strafzahlungen im Rahmen der Maastricht Kriterien der Währungsunion für übermäßige Defizite und Schuldenstände ist zu befürchten, dass die Zahlung solcher Strafen gesellschaftlich nicht akzeptiert wird. In der Währungsunion müssten letztlich ohnehin unter Druck stehende Steuerzahler aus Defizitländern diese Zahlungen finanzieren. Eine fehlende Akzeptanz ist noch viel wahrscheinlicher, wenn Verbraucher bereits Preiserhöhungen hinnehmen mussten und dann weitere Abgaben in Form von Strafen anfallen. Offen ist dann auch, wer im Endeffekt an wen zahlen wird und was ein Empfänger mit den erhaltenen Strafzahlungen macht.

Der Staat verwendet die Einnahmen aus der Versteigerung der Zertifikate im Rahmen von Haushaltsentscheidungen. Es besteht die Gefahr, dass Leistungserbringung belastet und Transfereinkommen eingeführt werden. Dies kann die Akzeptanz eines solchen Systems bei denjenigen reduzieren, die den Strukturwandel motiviert, kreativ und wettbewerbsorientiert voranbringen sollen. Dies wäre beispielsweise der Fall, wenn solche Einnahmen zur Finanzierung von steigenden Kosten der Altersversorgung verwendet werden. Parlamentarier entscheiden, wessen Kaufkraft erhöht wird. Sie können jedoch nicht erzwingen, wo erhaltene Mittel zu wirtschaftlicher Nachfrage führen. Dies wäre beispielsweise dann der Fall, wenn Förderprogramme für Gebäudedämmung nicht in Anspruch genommen werden.

Die Bürger könnten sich in ihrer freien individuellen Entfaltung zu sehr eingeschränkt fühlen und würden zumindest in Grenzen selbst entscheiden wollen, wie sie ihr natürliches Recht auf CO₂-Emissionen nutzen. Dieser Effekt ließe sich jedoch vermeiden, wenn CO₂– Verschmutzungsrechte den Bürgern direkt zugeordnet werden.

CO₂–Verschmutzungsrechte als Bürgerrecht

Erhalten die Bürger Eigentumsrechte gleichberechtigt (pro Kopf), so können sie in Handelssystemen ihre Zertifikate verkaufen und aus den Erlösen per Saldo höhere Produktpreise finanzieren. Die Kaufkraft bleibt erhalten. 

Aus staatlicher Sicht könnte dies als „Nullsummenspiel“ gesehen werden. Es entstehen jedoch reale Effekte: Verbraucher haushalten und entscheiden, wofür im Ergebnis ihre begrenzten CO₂-Emissionsrechte verwendet werden. Sie sind veranlasst, ihre Anstrengungen zu erhöhen, wenn es weiterhin subjektiv attraktive Produkte im Tauschprozess gibt und sie diese innovativ nutzen können. Erzeuger sind noch mehr veranlasst, CO₂-Emissionen zu senken und durch Innovationen notwendigen Preiserhöhungen entgegenzuwirken, um die weiterhin bestehende Kaufkraft in Umsätze zu wandeln.

Ein Beispiel:

Ein Gasversorger müsste Zertifikate erwerben, was den Preis seines Produktes unter Umständen deutlich erhöht. Mit den Einnahmen aus dem Verkauf seiner Zertifikate kann ein Hausbesitzer einen erhöhten Preis für Gas zum Beheizen finanzieren. 

Heizt er sein Haus ohne fossile Energieträger, also z.B. mit geothermisch betriebener Fernwärme, entstehen für ihn keine Preiserhöhungen, denn der Fernwärmeversorger kann sein Produkt im Preis gleich lassen. Im Ergebnis erhält er kaufkrafterhöhende Einnahmen aus CO₂-Emissionszertifikaten. Er kann damit andere Produkte erwerben und entscheiden, für welche Produkte er die Einnahmen aus dem Verkauf seiner Emissionsberechtigungen verwendet. 

Dies können auch Produkte sein, für die sich preiserhöhende CO₂-Emissionen nicht vermeiden lassen, zum Beispiel dann, wenn er diese trotz der umweltschädlichen Effekte unbedingt benötigt.

Für den Besitzer eines mit Gas beheizten Hauses entsteht ein Anreiz, die Wärmeversorgung zu ändern, weil dann auch er Einnahmen hätte, mit denen er andere Produkte erwerben kann. 

Für den Gasversorger entsteht die Notwendigkeit, durch neue Techniken den Bedarf und damit die Kosten für CO₂-Emissionszertifikate zu senken, um sein Produkt wieder wettbewerbsfähiger zu machen. Letztendlich wird das CO₂-Emissionszertifikat effizient für das Produkt mit dem höchsten Nutzen verwendet.

Individuelle Chancen und Risiken von privatem Eigentum an Verschmutzungszertifikaten

Besonders umweltfreundliche Inhaber von Zertifikaten könnten auf einen Verkauf verzichten und so das staatlich zulässige Emissionsvolumen zusätzlich senken.

Wenn Individuen pro Kopf ein persönliches Recht auf CO₂-Emissionen zusteht, kann dies zu Einnahmen bei denjenigen führen, die weniger CO₂-Emissionen verursachen, als sie Zertifikate erhalten. Bei ihnen entsteht Einkommen bzw. Vermögen. 

Man könnte sich vorstellen, Zertifikate pro Erdbewohner auszugeben und einen Handel mit CO₂-Emissionszertifikaten zu einem Instrument der Entwicklungshilfe zu machen. Menschen mit besonders niedriger CO₂-Verursachung, wie Fahrradfahrer in größeren Städten, könnten möglicherweise ein „Grundeinkommen“ aus veräußerten Zertifikaten erhalten.

Leistungsfähige Akteure könnten neben der staatlichen Zuteilung mehr Zertifikate erhalten, indem sie Maßnahmen ergreifen, mit denen CO₂ aus der Atmosphäre entzogen wird (negative Emissionen). Wenn sie nachweisen können, dass der Atmosphäre CO₂ entzogen wird, können zusätzliche Zertifikate für solche Aktivitäten herausgegeben werden, ohne dass die Verschmutzungen über die vorgegebene Höchstgrenze steigen. Hohe Zertifikatpreise würden derartige Aktivitäten attraktiv machen und ein Preisanstieg würde abgemildert.

Der Staat wäre auch veranlasst, selbst mit CO₂-Emissionen hauszuhalten, weil er die für den Eigenbedarf notwendigen Zertifikate über Steuern (eventuell in Anzahl von Zertifikaten) erhalten müsste.  CO₂-Emissionen wären kein freies Gut für ihn.

Privates Eigentum an Emissionsrechten hat allerdings auch Risiken:

Ein Inhaber von CO₂-Emissionszertifikaten hat einen Anreiz, einen möglichst hohen Preis für seine Zertifikate zu erzielen. Das könnte zum Horten von Zertifikaten und zu Spekulation führen. Ein Horten von Zertifkaten wäre zwar nützlich im Hinblick auf CO_2-Emissionen. Dennoch wäre zu prüfen, ob nicht  ein Ablaufdatum für ein Zertifikat notwendig wäre, um Spekulationen zu erschweren. Auch andere Maßnahmen zur Sicherung eines funktionierenden Zertifikatemarktes wären zu prüfen.

Resumee

Liegt das Eigentumsrecht an Verschmutzungszertifikaten nicht bei den einzelnen Menschen, entsteht nicht der angekündigte und erwartete marktwirtschaftliche Effekt. 

Vielmehr kommt es zu Kaufkraftverlust und weniger attraktiven Gütern und Leistungen. 

Es gibt unterschiedliche Auffassungen darüber, ob ein „Klimanotstand“ vorliegt und ob drastische Maßnahmen notwendig sind. Wenn Gesellschaften sich dafür entscheiden, einen Anstieg der Temperaturen durch eine Senkung von CO₂-Emissionen zu bekämpfen, bedarf es wirksamer Mittel. Dies durch staatliche Gestaltungen mit Ge- und Verboten zu versuchen, anstelle auf Preismechanismen mit konsequent festgelegten Obergrenzen für CO₂-Emissionen zu setzen und dezentrale Lern- und Entdeckungsprozesse zuzulassen, wird aufgrund von Wissensdefiziten staatlicher Entscheidungsträger nicht zu den angestrebten Zielen führen.

Es ist von entscheidender Bedeutung, den Handel mit Zertifikaten effektiv zu gestalten und die Kreativität und Innovationsfähigkeit von Unternehmern freizusetzen. Eine Ablehnung des Marktes und des Emissionshandels könnte sonst die Folge sein. Die Klimaziele würden nicht erreicht.

Der Wohlstand sinkt dennoch und wohl mehr als notwendig. Eine politische Polarisierung könnte die Folge sein. 

P.S.:

Ein begrenztes Recht, CO₂ zu emittieren, könnte als Menschenrecht verstanden werden. Möglicherweise wäre das auch aus verfassungsrechtlicher Perspektive geboten, denn Artikel 2 Abs. 1 Grundgesetz sichert die freie Entfaltung der Persönlichkeit zu. Dazu könnte auch das Recht zum Emittieren von CO₂ gehören. Auch Artikel 14 Grundgesetz – das Recht auf Eigentum – könnte eine rechtsbegründende Norm sein.  

[MENGER] Carl Menger, Grundsätze der Volkswirtschaftslehre, 1871.

[DALES] J. H. Dales, Pollution, Property and Prices, Toronto, 1968.

[MISES] Ludwig von Mises, Socialism: An Economic and Sociological Analysis. Jena, Germany: Gustav Fischer Verlag.

[SCHUMPETER] Josef Schumpeter, The Theory of Economic Development: An Inquiry into Profits, Capital, Credit, Interest, and the Business Cycle. New Brunswick: Transaction publishers, [1934] 2012.

[KIRZNER] Israel Kirzner, Competition and Entrepreneurship. Chicago, University of Chicago Press, 1973.

[LAVOIE] Don Lavoie, National Economic Planning: What is Left?. Cato Institute, 1985.

[OSTROM] Elinor Ostrom, Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. New York: Cambridge University Press, 1990. 

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^[1] In Phase 1 (2005-2007) und Phase 2 (2008-2012) des EU-EHS wurde der größte Teil der Zertifikate dem Industrie- und Energiesektor kostenlos zugeteilt. Die spezifische Menge der zugeteilten Zertifikate basierte auf den historischen Emissionen des Industrie- und Energiesektors (Grandfathering). Siehe Details auf Seite 42 des EHS-Handbuchs. Im Jahr 2012 wurde auch der innere EU-Luftverkehr in das EU-EHS einbezogen.

^[2] Das deutsche Klimaschutzprogramm erstreckt sich nun auch auf Sektoren, in denen fossile Brennstoffe verwendet werden (Benzin- und Heizölverbrauch) und die noch nicht in das EU-EHS einbezogen sind.

^[3] Die Details des Pariser Abkommens können hier nachgelesen werden: https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/the-paris-agreement.

^[4] Zu Beginn des 20. Jahrhunderts wurde in der Sozialistischen Kalkulationsdebatte die Möglichkeit einer Rationalisierung der Produktion durch zentrale Behörden diskutiert. Mises [MISES] argumentierte, dass mit der Abschaffung des Privateigentums und letztlich des Preissystems die Koordinierung der wirtschaftlichen Tätigkeiten nicht im Einklang mit einer Rationalisierung der Produktion stehen kann.    

^[5] Zusätzlich wird der zugrundeliegende institutionelle Rahmen, in dem sich Marktprozesse entwickeln, als gegeben angenommen, was stark von der vergleichenden Institutionenanalyse in den Werken der Klassik (Smith, Bastiat, Say, Mill) abweicht.

^[6] Schumpeter [SCHUMPETER] skizziert den Prozess der disruptiven Innovationen und der schöpferischen Zerstörung durch Unternehmer, während Kirzner [KIRZNER] den Fokus auf Unternehmer als aufmerksame Beobachter neu entstehender Marktchancen legt.   

^[7] Don Lavoie [LAVOIE] argumentiert in Übereinstimmung mit Hayek und Mises, dass das Informationsdefizit oder Wissensproblem für umfassende Formen der Wirtschaftsplanung wie in sozialistischen Ländern, aber auch für die heutigen weniger umfassenden Formen der Wirtschaftsplanung durch bürokratische Behörden gilt.

^[8] Elinor Ostrom [OSTROM] untersuchte verschiedene Beispiele, in denen die Tragödie der Allmende zum Tragen kam, und fand unterschiedliche Lösungs- und Koordinationsmechanismen. Oft entsprachen sie eher der „See-like-a-citizen“-Mentalität und beinhalteten private und gemeinschaftsbasierte Lösungen anstelle von Top-down-Regierungsmaßnahmen.  

^[9] Der politische Konsens in der EU, weitere Sektoren hinzuzufügen, z. B. dort, wo fossile Brennstoffe verwendet werden (Verkehr und Heizung), und mit der Berücksichtigung der Emissionen dieser Sektoren im EU-EHS zu beginnen, scheint noch nicht vorhanden zu sein.

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2. überarbeitete Auflage, München, Dezember 2021